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国家发改委、财政部近期发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《意见》）及其配套附件《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》（以下简称《清单》）。
记者梳理《意见》和《清单》发现，民营企业参与特许经营新建项目的方式主要分为3种。
一是市场化程度较高、公共属性较弱的项目，如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，《清单》规定应由民营企业独资或控股（股份达50%以上）。
二是关系国计民生、公共属性较强的项目，如污水处理项目和污水管网项目，《清单》规定民营企业参股比例原则上不低于35%。
三是涉及国家安全、公共属性强的项目，如具有发电功能的大中型水利项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。此项在《清单》列举的项目中未涉及环保领域。
《意见》和《清单》重点涉及环保领域的项目有两大类，即垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目、污水处理项目以及污水管网项目。
为了便于社会各界准确理解《意见》，规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。
聚焦使用者付费项目
《意见》明确提出聚焦使用者付费项目。也就是说，项目经营收入必须能够覆盖建设投资和运营成本，具备一定投资回报。
就《意见》和《清单》涉及的污水管网项目及污水处理项目、垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目来看，部分项目如何推动还需进一步思考。
值得注意的是，污水管网项目并非使用者付费项目，而是政府付费项目。
记者了解到，2018年，国家发改委发布的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中明确指出，“按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本（不含污水收集和输送管网建设运营成本）并合理盈利的原则，制定污水处理费标准”。也就是说，污水处理费涵盖的是污水和污泥处理费用，并不含管网建设和运维成本。
根据《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，百姓没有对管网的支付责任，管网的建设运营方没有收费权，因而，市政污水管网就不具备通过特许经营方式进行融资的可能性。“目前，市政污水管网不具备特许经营市场化的基础，除非未来国家发改委修订价格机制，管网建设和运维可以向居民等使用者收费，管网的特许经营才可以实施。”E20研究院执行院长薛涛指出。
不过，《意见》也明确提出，各有关部门还将加大政策保障力度，国家发改委将制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则等。据悉，2023年12月底，国家发改委公布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》已完成向公众征求意见阶段。据了解，其细化了特许经营方案和特许经营协议的内容，将对特许经营项目实操具有更好的指导作用。
只补贴运营不补建设，偏远地区支付能力差怎么办？
《意见》还明确，只能在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，而政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。
当下，城镇垃圾焚烧项目与污水处理项目均接近饱和，而偏远乡镇及农村的污水和垃圾固废处理是短板，这两个领域要吸引更多社会资本仍有难题需要破解。
首先，农村污水处理尚未建立完善的使用者付费机制。一位长期研究污水处置领域政府与社会资本合作项目的专家向记者介绍，建设污水处理厂投入成本较大。目前，使用者付费程度虽仍不能覆盖污水处理的建设及运营成本，甚至不能覆盖建设成本，但其在水务领域中仍是价费机制最完善的领域，也是《清单》中明确提出的领域，需要通过水价调整、创新项目实施方式等逐步落地。
其次，一位不愿具名的固废领域专家告诉记者：“县域或偏远地区人口密度难以支撑一座具有规模效应的垃圾焚烧厂的运营，加上地方支付能力又相对较弱，所以这些地方垃圾焚烧发电项目的建设成本和管理成本相对较高。”
薛涛说，目前，已开征垃圾处理费地区所征收的费用仅能覆盖垃圾处理全流程成本的不足20%。尽管垃圾发电收益也作为成本覆盖的计算范围，但提高垃圾收费价格较为迫切。
中央财经大学政府与社会资本合作（PPP）治理研究院首席专家温来成也告诉本报记者：“项目本身如果效益比较好，使用者付费能够达到成本要求，企业还是愿意参与特许经营项目的。但一些使用者付费制度不完善而且投入较高的项目，按照《意见》，只补贴运营，不能补建设，企业难以实现经济效益，其是否有意愿参与还要打上一个问号。特许经营是一种政府与社会资本合作项目，要强调公私合作利益兼顾，风险共担，利益共享，不能光强调政府的利益或者社会公众的利益。”
据受邀解答疑问的权威人士介绍，国家发改委将及时收集、整理各方面对《清单》实施过程中的意见建议，结合投资管理新形势新要求，适时对《清单》进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。
《意见》和《清单》中的项目，并非必须采取特许经营模式
《意见》还提出，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。不少企业关心的一个问题是，《意见》中提到的重点领域和《清单》中列举的项目是否全部要采取特许经营模式实施？
对此，受邀解答疑问的权威人士表示，《清单》中的项目也并非必须采取特许经营模式，还可以采用其他形式进行投资建设。
值得一提的是，根据《意见》，外商投资企业参与特许经营项目，按照外商投资管理有关要求并参照民营企业参与。同时，《意见》也鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。多位业内人士均表示，《意见》的一个重要目的是坚决遏制新增地方政府隐性债务，同时确保相关行业规范发展、阳光运行。未来，在盘活存量资产方面，国有企业发挥其优势的空间较大。
